添加微信好友, 获取更多信息
复制微信号
地方政府债务可分为显性债务和隐性债务。
其中，显性债务是指反映到地方政府资产负债表的债务，由财政部预算司进行统计披露。国务院于2014年下发的43号文明确了地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道，并设置3年的置换期让地方政府通过发行置换债置换以非债券形式存在的债务。
与显性债务相对，隐性债务是指不在限额和预算管理计划内，不以地方债形式存在，但地方政府可能需要承担偿还责任的债务。由于隐性债务的偿付不是现时的义务，故当前各界对隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，其规模难以准确判定。
一、产生的原因
地方政府隐性债务是区域经济发展在特定时代背景下的产物，上世纪九十年代，随着改革开放的深入，地方经济发展亟需大量资金的投入，1994年施行的分税制改革造成了地方财权与事权不匹配的问题，导致地方政府财政收支不平衡日益加剧，债务融资需求不断扩张。
但1995年实施的《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，这一政策约束一直延续到2015年新《预算法》施行，地方政府才可以公开发行地方政府债券。
在这一时期，地方政府为解决资金困难问题，通过参与PPP、购买服务、政府投资基金，承诺回购社会资本方投资本金、向社会资本方承诺最低收益等方式融资，或通过成立不在监管名单内的城投平台违法违规融资。
因此，分税制改革、地方政府合法融资渠道缺失，以及举债意愿扩张等因素催生了地方政府隐性债务。
经过多年的无序增长，某些地方政府的隐性债务规模庞大和结构不合理问题产生了一系列治理麻烦，导致国有资源配置不合理，降低了区域经济发展的活力与质量，已成为拖累地方政府的财政负担。
自2011年以来，隐性债务问题逐渐引起中央层面高度重视，陆续出台了一系列文件防控政府债务风险，也逐渐成为市场关注的焦点。
图片 图片 图片
二、定义
根据2018年8月国务院发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文），文件正式定义了隐性债务，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。
根据财政部的说明，隐性债务的融资方式主要有两类：一是国有企事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；二是在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。简而言之，地方政府隐性债务是指，地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
由于隐性债务的偿付不是现时的义务，故当前各界对隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，但隐性债务具备以下三个主要的核心特征：
（1）决策主体是地方政府；
（2）资金用途是公益性项目建设；
（3）偿债资金来源于政府财政资金。
如果同时满足以上三点，就可以认定为地方政府隐性债务。当前，地方政府隐性债务规模没有官方的统计数据，根据财政部原部长楼继伟最新的表述，市场估计在30万亿-50万亿。
图片 图片 图片
三、地方政府隐形债务的主要形式
地方政府举借隐性债务有很多种，可通过平台公司、政府购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等。
具体来看，主要表现形式为以下五种：
1. 违规以金融方式直接举债（按规定发行债券除外）
2015年开始实施的新《预算法》规定，地方政府只能在国务院确定的限额内通过发行债券的方式进行举债，即政府通过向地方企业违规借款、通过银行贷款/融资租赁/明股实债等金融方式违规举债、通过企事业单位违规举债等形成的债务均属于地方政府隐性债务。
也就是说，以企事业单位名义举债，地方政府统一使用、归还。为应对融资平台融资能力下降情况，地方政府以学校、医院等企事业单位的名义办理银行借款、融资租赁，由地方政府、融资平台统一用于道路、水利等基础设施建设等均属于地方政府隐性债务。
2. 地方人大、政府出具承诺函，违规担保
违规担保指地方政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，其形式主要包括向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等。一类是地方政府或财政局出具对债务承担保证责任的承诺函，二类是当时人大常委会债务纳入人大预算的决议。
3. 违规进行政府购买服务
政府购买服务是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。也就是在严格限制融资平台融资的背景下，将政府购买服务作为一种“融资渠道”。
2017年，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，严禁将工程建设及融资
以PPP项目违规举债融资，采取政府回购、承诺固定投资回报等方式搞“明股实债”（包括政府或其指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失；政府向社会资本承诺固定收益回报等）；
2018年，国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》明确表示，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，违规的PPP项目视为隐性债务。
而2019年，财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确了规范的 PPP 项目应当具备的条件，包括项目属于公共服务领域；合作期限10年以上；通过两评；责任风险划分对等；建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；项目资本金符合规定；签约主体层级要求以及按项目应按规定纳入全国 PPP 综合信息平台项目库，并按要求披露项目信息等。
不符合上述要求的项目即违规PPP项目，此类项目形成的政府中长期财政支出事项将归入政府隐性债务范畴。
5. 违规设立地方政府投资基金（利用政府产业引导基金融资）
政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
规范的政府投资基金并不会导致隐性债务，在实操中，地方政府对其他的有限合伙人有隐形担保条款，并提供抵质押物，实质上形成了隐性债务。违规行为包括但不限于：政府投入资金为债务性资金；政府出具回购承诺或保证社会资本方最低收益率等。
四、如何化解？
第一是通过区域经济财政水平的提升，使用增量财政资金偿还存量隐性债务。这一方法适用于隐债规模不大、经济实力较强的地区。但从目前情况来看，多数区域不具备直接化解债务的条件。
第二是以长期限、低成本债务置换存量隐性债务。除了广东省发行再融资债券置换隐性债务的案例以外，近两年，陆续有县级行政区纳入建制县区隐性债务化解试点，并通过地方政府债券中的再融资债券进行债务置换，实现地方政府债务的显性转化。
五、化解过程
2015年，由财政部主抓的化解地方政府隐性债务风险的行动开启，按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作，与此同时，化债与规范融资并行。根据化债进展，可将地方政府隐性债务化解过程大致分为三个阶段：
1. 政策规范阶段（2015-2018年）：地方政府债券置换地方政府存量债务
2014年下半年，国发〔2014〕43号文和财预〔2014〕351号文先后提出对于截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，按照先清理、后甄别的顺序展开全面的清理工作，“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换”。同时，强调要剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务，地方政府新增或有债务必须严格限定在依法担保范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府与融资平台间的债务关系首次明晰，标志着首轮政府债务化解工作的开启。
截至2014年末，地方政府存量债务余额15.4万亿元，其中1.06万亿元为债券形式，其余14.34万亿元为需要置换的非债券形式存量债务。根据财政部披露数据，2015~2018年，全国分别发行3.20万亿元、4.88万亿元、2.77万亿元和1.35万亿元置换债券，合计12.20万亿元。考虑部分存量债务已核减或以财政资金等方式偿还，经过几年债务置换，截至2018年末，非债券形式存量政府债务剩余3,151亿元。
与此同时，新《预算法》实施之后，由于地方政府合法举债的唯一途径为发行地方政府债券，在2015~2018年置换期间，地方政府通过参与PPP、购买服务、政府投资基金，承诺回购社会资本方投资本金、向社会资本方承诺最低收益等变相融资方式，或通过成立不在监管名单内的城投平台违法违规融资等行为屡禁不止，大量地方政府隐性债务继续产生。
2. 控增化存阶段（2018-至今）：化解存量与严控增量两手抓
由于新《预算法》在实施后的过渡阶段，地方政府通过多种方式大量融资，导致地方政府隐性债务风险愈发突出，逐渐引起中央层面的重视。2018年8月，中发〔2018〕27号文明确隐性债务范围，并在全国范围内开展隐性债务摸底统计，要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。国家审计署于2018年8月下旬全面开启地方政府隐性债务审计工作，随后，财政部陆续下发了文件，其中《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》明确提出6种隐性债务化解方式。
当前，随着债务化解工作的不断推进，各地方政府因地制宜积极化解存量隐性债务，同时中央层面先后推出地方债特殊再融资债券、建制县隐债化解试点、全域无隐债试点等化债方案。2021年10月以来，广东省、上海市、北京市等地陆续提出启动全域无隐债试点，其中广东省在2022年1月20日宣布已如期实现“清零”目标。按照“控增量、化存量”的方针，本轮隐性债务化解工作预计将持续到2028年。
六、 化解地方政府隐性债务风险的主要手段
近三年的《政府工作报告》都会提及防范化解地方政府债务风险，但以往并没有详细的政策执行表述，但今年的两会列出了大框架：“优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，可以看出，以具体举措落实防范化解地方政府债务风险是今年经济工作的一大重点。
(一) 化解存量隐性债务的三大手段
根据2018年8月财政部发布的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，地方政府在填报对本地区逐笔债务制定的化解安排时可以选择以下选项。这意味着，针对存量债务的化解，地方政府主要可以选择的处理方式共有六种，可大体归类为三种类型：
1. 到期“偿还”隐性债务
到期“偿还”的方式可分为四种：
（1） 以地方财政资金偿还，安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还。
（2） 出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，通过出让相关股权取得收益偿还。
（3） 利用项目结转资金、经营收入偿还，由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）。
（4） 通过合规转化为企业经营性债务，将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务。
到期“偿还”适用于隐债规模不大、经济实力较强的地区，对于经济欠发达或债务压力过重的区域，尚不具备直接化解债务的条件。
2. 借新还旧或债务展期等
通过与债权人沟通，协商各大金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。除了广东省发行再融资债券置换隐性债务的案例以外，像遵义道桥债务展期方案就是由当地政府协商各大金融机构达成的结果。
通过地方政府债券中的再融资债券进行债务置换，实现地方政府债务的显性转化。近两年，陆续有县级行政区纳入建制县区隐性债务化解试点。
3. 破产重整或清算
通过对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。但这一方式有损于地方政府的信用，多数地区慎选此种方式。
(二) 遏制新增隐性债务的两大要点
为防范地方政府隐性债务风险，2017年以来，财政部积极采取多种措施进一步规范地方政府融资行为，2018年关于防范化解地方政府隐性债务风险的相关文件也陆续出台，重点从财政和金融方面遏制新增隐性债务。
1. 财政方面
（1）以市场化手段平衡地方财权和事权
政府事权过大，是导致地方政府债务过重的根本原因，减少政府责任，将市场的还给市场，能够有效动员更多民间资本进入基础设施和公共服务领域，理顺价格管理体制，使企业获得合理回报。同时，市场化有利于减少地方政府的支出责任，一方面，健全地方税收体系，增加地方政府收入。另一方面，转移支付增加一般转移比例，大幅提升税收返还比例，增加地方政府财力。
（2）赋予地方财政一定的自治权
各级政府的财政相对独立、自求平衡，放松中央政府对债务额度的行政性约束，发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率，提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”。
（3）探索建立“地方政府破产机制”
地方政府破产机制是现代财政制度的重要组成部分，实行分级财政体制的国家广泛建立了地方政府破产机制。从国际经验看，政府破产指政府财政破产，不等于政府职能破产，破产政府仍承担公共服务的义务，不会出现无政府状态；破产后地方政府必须通过控制支出、增加收入以改善赤字和偿还债务，恢复财政可持续；为防范道德风险，中央政府不会无条件救助破产的地方政府，地方政府若接受中央救助，必须牺牲自治权利。
（4）强化审计和问责
根据中办发〔2018〕46号文件，坚决查处问责违法违规举债行为。积极建立健全责任追究机制，对违法违规举债行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任，切实保障财政工作安全。
2. 金融方面
在金融方面，重点是通过加强与金融机构信息共享和监管,建立隐债监管体系，实现严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，强化国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。
